Le secteur minier en Ontario : défis et perspectives d’une industrie en terrain accidenté

Le secteur minier en Ontario : défis et perspectives d’une industrie en terrain accidenté

Le secteur minier canadien est le principal producteur mondial de potasse. Sur le plan international, il est également classé parmi les cinq premiers producteurs d’aluminium, de cobalt, de diamants, d’or et de platine[1]. Alors que la collectivité mondiale dépend de ces matières premières dans sa vie quotidienne et pour les technologies de pointe, le secteur minier canadien est en difficulté et se trouve à un moment critique, étant confronté à un ensemble de défis qui entravent sa croissance et sa compétitivité à l’échelle internationale. Les longs processus d’obtention de permis, les marchés publics qui stagnent, la diminution des investissements institutionnels, les obstacles d’ordre réglementaire à l’obtention d’investissements étrangers et la pénurie de talents (surtout dans la « génération montante ») nuisent au progrès. Dans le présent bulletin, nous examinons ces défis pressants, nous étudions les répercussions sur le secteur minier canadien, en particulier en Ontario, et les mesures à prendre pour relever ces défis.

De longs processus d’obtention de permis

« Il ne faut pas que l’ouverture d’une mine prenne quinze ans », dit George Pirie, ministre des Mines de l’Ontario. « Ce processus demande trop de temps et coûte trop, ce qui entraîne des retards dans les projets et des occasions ratées pour l’exploration minière et le secteur minier en Ontario »[2]. Le processus de délivrance de permis pour les projets miniers au Canada est devenu de plus en plus long et complexe. La bureaucratie, les chevauchements de compétences entre les gouvernements fédéral et provinciaux et les normes environnementales strictes contribuent de manière importante aux délais.

L’allongement du délai d’obtention de permis s’inscrit dans une tendance internationale plus large. S&P Global a examiné la durée moyenne de mise en service des mines à l’échelle internationale et a constaté qu’il faut en moyenne 17,9 ans pour les mines qui ont été mises en service en 2020-2023, par rapport à seulement 12,7 ans pour certaines mines qui ont démarré leurs activités avant 2009. Au Canada, le délai moyen de mise en exploitation des mines était d’environ 18 ans, ce qui correspond aux tendances mondiales[3]. Ces retards entravent le lancement de nouveaux projets miniers et dissuadent les investisseurs potentiels, ce qui a une incidence sur la croissance et les perspectives économiques du secteur. La réduction des délais pour l’obtention des permis d’exploitation minière permet aux projets de démarrer plus rapidement, ce qui a un effet positif plus immédiat sur l’économie canadienne, réduit les délais de rendements des investisseurs et renforce la confiance des investisseurs à l’égard des projets actuels et futurs.

Des efforts sont en cours pour simplifier les processus et divers paliers de gouvernement du Canada mettent en œuvre des réformes. En mars 2023, M. Pirie a présenté des modifications à la Loi sur les mines de l’Ontario pour régler certains de ces problèmes, par le biais du projet de loi 71, la Loi de 2023 visant l’aménagement de davantage de mines, qui vise à réduire les fardeaux administratifs et à clarifier les exigences en matière de réhabilitation. Les modifications visent à réduire les délais de lancement ou à apporter des changements à des projets de production et d’exploration avancés, à faciliter l’obtention de permis pour la récupération de minéraux à partir de déchets et de résidus et à simplifier les plans de fermeture des mines. La Loi de 2023 visant l’aménagement de davantage de mines a reçu la sanction royale en mai 2023.

En avril 2024, le Règlement de l’Ontario 240/00 a été abrogé par le Règlement de l’Ontario 35/24. Ce nouveau règlement vise à mieux s’harmoniser avec la Loi de 2023 sur l’aménagement de davantage de mines et, notamment, il clarifie les critères de certification de la personne qualifiée, il introduit des ordonnances de dépôt conditionnel pour simplifier les approbations de plans de fermeture, il officialise l’assurance financière par phase pour aligner le financement de la réhabilitation avec les jalons de projets et il prescrit des exigences pour décider de l’utilisation post-fermeture acceptable de sites miniers, autre que l’utilisation ou l’état antérieur[4]. L’Ontario s’est également engagé à verser 13 millions de dollars à 84 projets par le biais de son Programme ontarien d’aide aux petites sociétés d’exploration minière[5] pour soutenir l’exploration minière au stade préliminaire, plus particulièrement dans les régions sous-explorées. Cette initiative vise à accélérer le rythme de nouvelles découvertes et à attirer d’autres investissements en réduisant les obstacles financiers, ce qui contribue à réduire les longs délais et les coûts élevés de lancement de projets.

Stagnation des marchés boursiers au Canada

Au cours des dernières années, le nombre de nouvelles introductions en bourse au Canada (y compris ceux de l’industrie minière) a fortement diminué. En 2024, seuls 25 PAPE (y compris des fonds communs d’immobilisations et des sociétés d’acquisition à vocation spécifique) ont été réalisés à la Bourse des valeurs canadiennes (la « CSE »), à la Bourse de croissance TSX (la « TSXV »), à la Bourse de Toronto (la « TSX ») et à la Cboe Canada (anciennement la NEO Bourse)[6]. Les pressions économiques (y compris l’inflation élevée, les taux d’intérêt et plus récemment, la mise en œuvre éventuelle de tarifs douaniers américains) exercent des pressions sur les marchés boursiers canadiens et entraînent une baisse des PAPE et ses activités de négociation subséquentes. Influencées par de nombreux facteurs mondiaux, les sociétés en croissance (y compris les petites sociétés d’exploration minière) optent pour une croissance continue sur les marchés privés ou réorientent leurs projets d’appel public à l’épargne vers des marchés à l’extérieur du Canada.

Une baisse de l’activité des marchés boursiers au Canada pose des défis importants aux sociétés minières, car il est difficile pour une société fermée de reproduire les avantages uniques des marchés publics. Environ 40 % des sociétés minières ouvertes mondiales sont inscrites à la Bourse de Toronto et à la Bourse de croissance TSX, ce qui souligne l’importance des introductions en bourse canadiennes dans le secteur minier. Les sociétés cotées en bourse ont un meilleur accès aux capitaux externes, une liquidité accrue pour les actionnaires et sont mieux positionnées pour les fusions et acquisitions, car leur évaluation boursière et leur transparence financière les rendent attrayantes pour les acheteurs ou les partenaires stratégiques éventuels. De plus, être une société ouverte améliore le profil public et la crédibilité d’une entreprise, ce qui la rend plus attrayante pour les investisseurs, les partenaires commerciaux et les parties prenantes éventuelles.

De plus, au cours des dernières années, l’intérêt des investisseurs canadiens est passé des secteurs traditionnels à risque élevé, comme le secteur minier, aux industries émergentes, notamment les cryptomonnaies, les jeunes entreprises technologiques et le cannabis. Cette transition est en partie attribuable à l’attrait d’une croissance rapide et à l’innovation dans ces nouveaux marchés; toutefois, l’intérêt du marché peut changer rapidement et les sociétés d’exploration et de mise en valeur minières bénéficient d’une souplesse lorsqu’elles sont cotées en bourse qui leur permet d’accéder rapidement aux marchés lorsque l’intérêt des investisseurs se déplace vers leur secteur.

Bien que des facteurs économiques plus larges continuent de freiner l’activité des marchés boursiers au Canada, des mesures stratégiques distinctes pourraient améliorer l’attractivité des introductions en bourse au Canada et relever les défis existants, notamment :

Simplification du processus d’introduction en bourse

Le processus de premier appel public à l’épargne au Canada comporte plusieurs étapes, dont l’établissement d’un document d’information principal, la préparation d’états financiers audités et des examens par les responsables de la réglementation des valeurs mobilières et les responsables de la bourse. La rationalisation des procédures peut simplifier et raccourcir les délais nécessaires pour obtenir une inscription en bourse. Mettre en œuvre des procédures plus standardisées et améliorer la coordination entre les Autorités canadiennes en valeurs mobilières et les bourses pour faire en sorte que l’examen soit davantage « à guichet unique » accélérerait le processus d’introduction en bourse

Augmentation du plafond de la « dispense pour financement de l’émetteur coté »

À l’heure actuelle, aux termes de la Norme canadienne 45-106 sur les dispenses de prospectus, les émetteurs peuvent réunir le plus élevé des montants suivants : 5 millions de dollars, ou 10 % de la valeur marchande globale des titres inscrits de l’émetteur au cours d’une période de 12 mois en se prévalant de cette dispense en émettant des actions librement négociables qui ne peuvent autrement être émises sans prospectus. La dispense pour financement de l’émetteur coté a été très bien reçue par les marchés financiers et elle est souvent utilisée, notamment par les petites sociétés minières ouvertes. En augmentant considérablement le montant d’argent que les émetteurs peuvent réunir aux termes de la dispense pour financement de l’émetteur coté, l’assouplissement de certaines restrictions concernant les délais et l’utilisation des fonds permettrait aux sociétés d’obtenir un financement plus important tout en réduisant les obstacles d’ordre réglementaire, ce qui favoriserait la croissance et l’expansion des opérations.

Diminution des coûts permanents de conformité

Au Canada, les sociétés ouvertes engagent diverses dépenses de mise en conformité, y compris les obligations d’information continue et les exigences de gouvernance d’entreprise. La réduction de ces coûts au moyen d’une simplification de la réglementation et la réduction des obligations d’information pour les entreprises en démarrage et la reconnaissance du chevauchement des obligations d’information (en particulier avec celles des États-Unis) pour les émetteurs plus importants allégerait le fardeau financier, ce qui rendrait les introductions en bourse plus viables sur le plan économique, tant pour les sociétés émergentes que pour les sociétés déjà bien établies.

Manque d’investissements institutionnels dans le secteur minier et au Canada

Les investissements institutionnels au Canada se sont réduits de manière importante au cours des dernières années, notamment l’investissement intérieur provenant de grandes caisses de retraite. Ces fonds gèrent des billions d’actifs et tournent de plus en plus le dos aux investissements sur le marché intérieur, partant à la recherche d’occasions de plus grande ampleur à l’étranger, ce qui entraîne une diminution importante des investissements des caisses de retraite canadiennes sur le marché intérieur depuis les années 1990. Cette tendance s’explique en grande partie par l’immense taille de ces fonds, qui considèrent souvent que les entreprises canadiennes (surtout dans le secteur minier) sont trop petites pour répondre à leurs besoins croissants en matière d’investissement.

Cette tendance a une incidence particulière sur l’exploitation minière. Les sociétés minières (notamment les petites sociétés minières) sont plus petites que les entreprises d’envergure mondiale d’autres secteurs et ont du mal à attirer des investissements importants des géants des caisses de retraite, qui axent leurs investissements sur des projets internationaux de plus grande taille. De plus, la nature à long terme et capitalistique des projets miniers pourrait ne pas correspondre aux profils de risque et aux attentes de rendement de ces caisses de retraite.

Le gouvernement canadien reconnaît les répercussions économiques de cette tendance et prend des mesures pour inciter les caisses de retraite à réinvestir au Canada. Cela comprend la création d’un groupe de travail chargé d’examiner comment susciter des possibilités d’investissement intérieur pour les caisses de retraite canadiennes. Le groupe de travail sera dirigé par Stephen Poloz (ancien gouverneur de la Banque du Canada) et soutenu par la vice-première ministre et ministre des Finances[7]. Compte tenu de la place qu’occupe l’exploitation minière dans l’économie canadienne et son importance dans l’approvisionnement en minéraux critiques, nous sommes optimistes que le groupe de travail tiendra compte des investissements miniers dans le cadre de son examen des possibilités de croissance au pays.

La question de savoir si les caisses de retraite canadiennes sont tenues ou incitées (probablement par des réformes fiscales) à investir dans le secteur minier canadien reste ouverte, la seconde option étant vraisemblablement celle qui rencontrerait le moins de résistance de la part des fonds eux-mêmes.

Difficultés à attirer des investissements étrangers en raison des entraves d’ordre réglementaire

Les lois fédérales canadiennes continuent de décourager les investissements dans les sociétés minières canadiennes, car l’examen de ces investissements s’est intensifié sous le régime d’examen de la sécurité nationale de la Loi sur Investissement Canada (la « LIC »), ce qui a entraîné le blocage ou l’abandon d’investissements étrangers en raison de longues périodes d’examen et a potentiellement dissuadé les investissements futurs dans des projets canadiens.

La LIC est une loi fédérale qui permet au gouvernement canadien d’examiner les investissements étrangers au Canada. Bien que la LIC ait toujours visé à s’assurer que les investissements de source étrangère dans des entreprises canadiennes importantes sont « à l’avantage net du Canada », le régime d’examen de la sécurité nationale de la LIC, créé en 2009, en est devenu l’élément marquant. Le régime de sécurité nationale de la LIC permet au gouvernement de bloquer des investissements étrangers au Canada ou d’imposer des conditions à leur égard. De 2021 à 2024, on recense quatre transactions liées à l’exploitation minière impliquant des entités contrôlées par la Chine qui ont fait l’objet d’ordonnances bloquant l’investissement ou exigeant la cession d’acquisitions antérieures en vertu de la LIC[8] et trois transactions liées à l’exploitation minière impliquant des entités contrôlées par la Chine pour lesquelles des examens complets des investissements étrangers relativement à la sécurité nationale ont été ordonnés et les investisseurs ont retiré leurs investissements en conséquence[9]. En outre, au cours de ces quatre années, sept investissements ont été retirés après la réception par l’investisseur d’un avis selon lequel le gouvernement canadien envisageait d’émettre une ordonnance d’examen national complet. Il est difficile de savoir combien de ces transactions étaient d’origine chinoise et liées au secteur minier. Il y a probablement beaucoup d’autres investissements qui n’ont pas été faits du tout par crainte de tels examens.

Les modifications récentes apportées à la LIC ont accru la surveillance gouvernementale en introduisant des dépôts d’avis préalables à la clôture obligatoires et des périodes d’attente pour les investissements dans des secteurs spécifiques. Bien que ces modifications ne soient pas encore en vigueur, les industries précises qui seront couvertes par cette obligation n’ayant pas encore été établies, on prévoit que les investissements dans les minéraux critiques seront visés par cette nouvelle obligation. Les examens relatifs à la sécurité nationale deviennent de plus en plus longs et dépassent souvent le délai de 200 jours prévu par la LIC, qui permet des prolongations supplémentaires « sur consentement », que les investisseurs peuvent être disposés à accorder lorsque l’autre option consiste à bloquer leur investissement.

En mai 2024, Solaris Resources s’est retirée d’un accord de 130 millions de dollars portant sur la vente d’une participation de 15 % à Zijin Mining Group, une société minière cotée à la Bourse de Toronto et détenue en partie par le gouvernement chinois. Bien que Solaris soit une société constituée au Canada, ses principaux actifs consistent en des projets miniers situés en Équateur, au Mexique et au Chili[10]. Solaris avait l’intention d’utiliser les fonds provenant de la vente pour faire progresser son projet cupro-aurifère de Warintza en Équateur. Lorsqu’elle a annoncé son retrait, Solaris a indiqué que cette décision était due à son « incapacité à mener à bien la transaction dans un délai raisonnable » et à des « préoccupations liées à la réglementation ». En novembre 2024, Solaris a annoncé son intention de se redomicilier hors du Canada et de s’installer en Suisse[11]. Des sociétés minières canadiennes se redomicilient à l’extérieur du Canada pour éviter un régime réglementaire perçu comme lourd. Cette tendance est de plus en plus problématique.

La réticence croissante du gouvernement fédéral canadien à permettre aux entreprises canadiennes d’accepter des investissements chinois, comme l’illustre exemple de Solaris Resources, limite les options de financement des sociétés minières canadiennes, même lorsqu’aucun actif d’exploitation n’est au Canada. Pour obtenir plus de renseignements sur la LIC et les investissements étrangers dans le secteur minier, veuillez consulter notre bulletin intitulé « Les entreprises minières du Canada se demandent si leur pays demeurera un ressort territorial concurrentiel pour celles qui ont des actifs d’envergure mondiale? ».  Étant donné que la mobilisation de capitaux pour les sociétés minières canadiennes demeure difficile au pays, les partenaires internationaux qui souhaitent s’associer à des projets canadiens doivent être autorisés et encouragés à combler ce vide.

Il existe des exemples de mesures prises par le Canada pour attirer les investissements étrangers, mais nous avons besoin d’un effort plus proactif et plus soutenu dans ce domaine. Par exemple, en 2023, l’Ontario et l’État du Nevada ont signé un protocole d’entente visant à renforcer la collaboration dans le secteur minier, ce qui constitue une étape importante dans le renforcement des liens économiques transfrontaliers. Cette initiative est une réponse stratégique à la demande mondiale croissante pour les minéraux critiques, nécessaires pour la fabrication de pointe, les véhicules électriques et les technologies d’énergie propre. En 2022, plus de 2 milliards de dollars canadiens en échanges commerciaux ont été réalisés entre l’Ontario et le Nevada[12] et le protocole d’entente vise à accroître ces échanges au cours des prochaines années. En mettant en commun leurs ressources et leur expertise, les deux régions peuvent stimuler le développement des chaînes d’approvisionnement, accélérer l’innovation et assurer un approvisionnement stable de ces matériaux essentiels. De même, des efforts ciblés pour former des alliances avec d’autres territoires clés pourraient attirer des capitaux étrangers en mettant en valeur la place qu’occupe l’Ontario (et la place qu’occupent d’autres provinces et territoires canadiens) en tant que région stable et riche en ressources qui a accès à une infrastructure bien développée, à une main-d’œuvre qualifiée et à des accords commerciaux favorables.

Instabilité attribuable à la transition générationnelle et pénurie de talents

Le secteur minier de l’Ontario assure directement 31 000 emplois miniers et assure indirectement 47 000 emplois[13]; toutefois, le secteur fait face à un défi de taille, car sa main-d’œuvre vieillissante s’approche de la retraite et qu’il n’y a pas suffisamment de jeunes travailleurs qui font leur entrée dans le secteur minier pour combler les départs. L’âge moyen d’un travailleur du secteur minier est aujourd’hui supérieur à 46 ans, et près de la moitié de la main-d’œuvre qualifiée dans le domaine de l’ingénierie devrait partir à la retraite au cours de la prochaine décennie[14]. Comme le souligne Frank Galati, associé directeur du Bedford Group, « le tsunami gris arrive :  près de la moitié des effectifs de l’industrie doit prendre sa retraite au cours des prochaines années, ce qui laissera un énorme vide à combler »[15]. Il s’agit d’un problème qui va du sommet de l’organisation de l’entreprise, des cadres supérieurs, jusqu’aux employés qui travaillent sur le terrain. Dans un secteur qui peine à attirer de nouveaux talents, cette vague imminente de départs à la retraite risque de créer un vide crucial en matière de savoir-faire.

L’un des principaux facteurs qui exacerbent ce problème est le manque d’intérêt perçu chez les jeunes pour la poursuite d’études dans le domaine de l’exploitation minière. Il en résulte une « décennie perdue » pour la formation de nouveaux professionnels, ce qui entraîne une pénurie de candidats qualifiés alors que la demande de minéraux est en pleine expansion. De plus, la main-d’œuvre plus jeune d’aujourd’hui cherche des carrières qui correspondent à des valeurs comme la durabilité; bien que l’industrie minière soit engagée envers la durabilité, elle n’a pas toujours été en mesure de communiquer efficacement cet engagement à un large public.

Des efforts pour combler cette lacune se dessinent. Certaines sociétés minières se concentrent sur le perfectionnement des compétences et les formations d’apprenti à l’interne pour combler le vide laissé par les travailleurs qui prennent leur retraite. Dans un autre ordre d’idées, afin de combler le manque de talents dans le secteur minier, plusieurs initiatives ont été mises en place, dont le programme « Équiper la relève », géré par le Conseil des ressources humaines de l’industrie minière. Le programme « Équiper la relève » harmonise la formation professionnelle des étudiants de niveau postsecondaire avec les exigences de l’industrie minière par le biais de possibilités d’apprentissage intégré au travail[16]. D’autres subventions salariales sont également accordées par le gouvernement du Canada aux employeurs admissibles qui effectuent l’embauche, la formation et l’encadrement des jeunes dans les secteurs des ressources naturelles[17]. Divers incitatifs fiscaux et programmes de subventions gouvernementaux qui visent actuellement à promouvoir les formations d’apprenti et les gens de métier peuvent s’appliquer indirectement aux personnes qui travaillent dans le secteur minier[18]. Toutefois, le gouvernement devrait avoir la possibilité d’élargir et d’adapter ces programmes (ou d’introduire de nouveaux programmes analogues) pour encourager les jeunes à faire leur entrée dans le secteur minier. Il est de plus en plus reconnu que l’amélioration de l’image de l’industrie (surtout en ce qui concerne les pratiques environnementales, sociales et de gouvernance) est essentielle pour attirer la prochaine génération de talents et assurer la prospérité de l’industrie. Comme l’a fait remarquer Chris Hodgson, président de l’Association minière de l’Ontario : « Au fur et à mesure que la demande de minéraux exploités de façon responsable augmente, nous avons l’occasion unique de mettre en valeur nos abondantes ressources naturelles d’une manière durable sur le plan environnemental et viable sur le plan économique[19]. » Sans ces changements, le secteur minier risque de perdre sa capacité de répondre à la demande future et de demeurer concurrentiel.

Conclusion

Notre secteur minier fait face à des défis importants qui ont une incidence sur sa croissance et sa compétitivité à l’échelle mondiale. Les processus d’obtention de permis plus longs retardent les échéanciers des projets et découragent les investissements, tandis que les obstacles réglementaires aux capitaux étrangers limitent davantage les options de financement. Le déclin des inscriptions à la cote des marchés boursiers et une baisse du financement des entreprises, causés par des normes réglementaires plus strictes et des pressions économiques, incitent de nombreuses entreprises à chercher d’autres voies de croissance et à obtenir du financement sur les marchés privés. La diminution des investissements institutionnels canadiens provenant des grandes caisses de retraite nationales aggrave les difficultés de financement, et plusieurs d’entre elles optent pour des projets internationaux de plus grande envergure. Entre-temps, une pénurie imminente de talents menace la continuité de l’exploitation, tandis qu’une main-d’œuvre vieillissante prend sa retraite et que les jeunes talents recherchent des débouchés dans d’autres secteurs. La résolution de ces problèmes par le biais d’ajustements à la réglementation et de politiques d’investissement améliorées est essentielle pour assurer un avenir durable au secteur minier de l’Ontario et du Canada, un secteur dans lequel nous restons fermement engagés.

par Alex Bruvels, Micah Zierer-Clyke, Cory Kent, Joshua Chad et Andrew Stirling

[1] Bulletin d’information sur la production minérale canadienne | Gouvernement du Canada
[2] L’Ontario renforce le secteur minier | Gouvernement de l’Ontario
[3] Average lead time almost 18 years for mines started in 2020–23| S&P Global
[4] Modifications réglementaires proposées pour mettre en œuvre les modifications législatives apportées par la Loi de 2023 visant l’aménagement de davantage de mines | Gouvernement de l’Ontario
[5] L’Ontario investit dans l’exploration minière préliminaire | Gouvernement de l’Ontario
[6] Rapports | Financements canadiens
[7] InfoPensions – Numéro 30 – mai 2024 | Bureau du surintendant des institutions financières
[8] Voir le rapport annuel 2020-2021 sur la LIC; le rapport annuel 2021-2022 sur la LIC; le rapport annuel 2022-2023 sur la LIC; et le rapport annuel 2023-2024 sur la LIC | Loi sur Investissement Canada
[9] Ibid.
[10] États financiers consolidés condensés intermédiaires | Solaris Resources Inc.
[11] Solaris exits Canada for Switzerland with new CEO, board and spin-out plans | Mining
[12] L’Ontario et le Nevada renforcent leurs liens économiques | Gouvernement de l’Ontario
[13] Ontario Mining and Toronto’s Global Reach 2024 | Global Business Reports
[14] Suivre des tendances 2023 | Deloitte
[15] Ontario Mining and Toronto’s Global Reach 2024 | Global Business Reports
[16] Équiper la relève | Conseil des ressources humaines de l’industrie minière
[17] Emplois verts pour les organismes d’embauche | Gouvernement du Canada
[18] Déductions fiscales et crédits d’impôt pour les apprentis et les gens de métier | Gouvernement du Canada; Embaucher un(e) apprenti(e) |  Gouvernement de l’Ontario
[19] Ontario Mining and Toronto’s Global Reach 2024 | Global Business Reports

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