Le très attendu projet de loi 141 promet une modernisation de la législation sur les assurances, les services financiers, ainsi que les courtiers immobiliers et hypothécaires au Québec 

publication 

October 2017

Bulletin sur les assurances

Le 5 octobre 2017, le ministre des Finances du Québec Carlos J. Leitão a présenté le projet de loi 141 intitulé Loi visant principalement à améliorer l’encadrement du secteur financier, la protection des dépôts d’argent et le régime de fonctionnement des institutions financières (le « projet de loi »).

Cet énorme projet de loi omnibus de 472 pages propose une réforme majeure de l’assurance de dommages, de l’assurance de personnes, des services financiers, de même que du courtage immobilier et hypothécaire au Québec.

Une réforme annoncée

Le gouvernement du Québec avait annoncé son intention de réformer ces secteurs économiques clés depuis un bon moment. Le projet de loi, en préparation depuis 2013, avait finalement été annoncé dans Le Plan économique du Québec 2017-2018[1], mais il a essuyé plusieurs revers avant sa présentation plus tôt ce mois‑ci. Il a reçu un accueil mitigé, ayant à la fois été applaudi et critiqué par les gens des secteurs touchés, selon qu’ils s’attendent à y gagner ou à y perdre.

Comme l’indique le projet de loi, les modifications que l’on propose d’apporter aux lois existantes visent principalement (i) à améliorer la protection du consommateur et (ii) à permettre aux institutions financières et aux intermédiaires de marché d’adapter leurs produits et pratiques aux nouvelles technologies.

Le projet de loi, s’il est adopté, pourrait avoir des incidences considérables sur l’exploitation et les activités courantes de bon nombre d’organisations et de professionnels dans les secteurs des assurances, des services financiers et du courtage immobilier et hypothécaire.

Aperçu : une réforme centrée sur la modernisation et la protection des consommateurs

a) Une réorganisation législative

Le projet de loi propose une réforme des lois qui régissent le secteur financier au Québec. En conséquence, plusieurs textes législatifs clés seront modifiés ou remplacés intégralement.

Les changements législatifs clés comprennent notamment l’édiction de la Loi sur les assureurs, en remplacement de la Loi sur les assurances. La Loi sur les assureurs prévoit des dispositions applicables à la surveillance et au contrôle du secteur des assurances et des activités des assureurs autorisés à faire affaire au Québec. Fait à noter, la Loi sur les assureurs permettra aux assureurs de vendre leurs produits sans l’intervention d’un intermédiaire physique, ce qui ouvre la voie à la vente de produits d’assurance entièrement en ligne.

Le projet de loi modifie également la Loi sur le courtage immobilier afin notamment (i) de définir le contrat de courtage immobilier; (ii) de transférer la surveillance et le contrôle du courtage hypothécaire à l’Autorité des marchés financiers (l’« AMF »); ainsi que (iii) de modifier la composition et les règles de nomination des membres du conseil d’administration de l’Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec (l’organisme d’autoréglementation du courtage immobilier).

Le projet de loi apporte à la Loi sur la distribution de produits et services financiers les modifications importantes suivantes : (i) cette loi régira dorénavant la surveillance du courtage hypothécaire, (ii) les cabinets pourront offrir des produits et des services financiers par des moyens technologiques modernes (c.‑à‑d. en ligne), (iii) la Chambre de la sécurité financière et la Chambre de l’assurance de dommages seront abolies, (iv) l’AMF sera chargée de contrôler l’exercice de l’activité de représentant dont, entre autres, la déontologie et la formation, et (v) le certificat restreint en matière de distribution sans représentant sera aboli.

Le titre de la Loi sur l’Autorité des marchés financiers est remplacé par celui de Loi sur l’encadrement du secteur financier. De réels efforts ont été déployés dans le cadre de ce projet de loi afin que toutes les activités de réglementation et d’application relatives aux services financiers soient centralisées et confiées à une seule autorité, l’AMF. Par conséquent, le mandat de l’AMF s’étendra dorénavant à des secteurs qu’elle ne réglementait pas auparavant, comme le courtage hypothécaire. La loi inclura également plusieurs nouvelles mesures visant à renforcer la protection du consommateur.

Le projet de loi renferme également diverses autres modifications. Par exemple, le Code civil du Québec est modifié afin de permettre la conclusion de contrats d’assurance de frais funéraires. Le projet de loi modifie la Loi sur l’assurance automobile afin d’y préciser les modalités de communication de renseignements sur l’expérience en conduite automobile d’un assuré à un assureur à l’occasion de l’obtention ou du renouvellement d’une assurance automobile.

En tout, le projet de loi modifiera 60 textes de loi.

b) Principaux changements sur le plan des politiques

  • Abolition de la Chambre de la sécurité financière (la « CSF ») et de la Chambre de l’assurance de dommages (la « CAD ») et renforcement des pouvoirs de surveillance de l’AMF

Parmi les objectifs qu’il se donne dans le projet de loi, le gouvernement vise notamment à harmoniser la surveillance réglementaire dans les secteurs des assurances et des services financiers par le regroupement de la réglementation et de l’application dans le mandat d’une seule autorité.

Certains commentateurs avaient évoqué la possibilité que la réforme envisagée comprenne une abolition des deux chambres, à savoir la CSF, qui est chargée de surveiller les secteurs de l’assurance collective, de l’assurance des personnes et des services financiers, d’une part, et la CAD, qui est responsable de la surveillance du secteur de l’assurance de dommages, d’autre part.

La CSF et la CAD, qui sont toutes deux responsables de la déontologie, de la formation et de la discipline de leurs membres respectifs, avaient été critiquées au cours des dernières années pour leur manque de rigueur. Malgré les mises en garde selon lesquelles leur abolition mettrait les consommateurs en péril, ces deux chambres sont sur le point d’être abolies, et leurs activités, prises en charge par l’AMF.

  • Vente en ligne de produits d’assurance et de produits financiers

L’innovation législative que constitue l’autorisation de la vente en ligne de produits d’assurance n’a surpris personne. Toutefois, elle suscite certaines inquiétudes sur le plan de la protection du consommateur.

Le gouvernement avait notamment déclaré qu’il visait à ouvrir ces secteurs des services financiers aux nouvelles technologies, et plus particulièrement les plateformes de vente en ligne. Il a été contraint d’aborder précisément la vente de produits d’assurance en ligne (c.‑à‑d. sans l’intervention d’un courtier ou d’un représentant détenant un permis), parce que certains assureurs avaient déjà commencé à recourir à cette pratique, bénéficiant ainsi du vide législatif qui existait alors.

Sans prévoir de cadre véritable pour la réglementation des ventes en ligne, le projet de loi énonce dans quelques articles que les cabinets pourront dorénavant offrir des produits et des services « sans l’entremise d’une personne physique »[2]. Les cabinets admissibles devront être présents au Québec et détenir un permis approprié délivré par l’AMF, et les consommateurs disposeront d’un délai de 10 jours pour résoudre les polices souscrites sans intermédiaire. À l’heure actuelle, le projet de loi ne prévoit pas d’autres détails sur la question.

Fait à noter, le projet de loi ne limite pas les types de produits qui peuvent être vendus en ligne, ce que d’aucuns jugent préoccupant. En effet, alors que certains produits comme l’assurance habitation ou l’assurance automobile sont devenus passablement standardisés, d’autres produits comme l’assurance-vie sont beaucoup plus complexes et ne se prêtent pas nécessairement à une vente sans des conseils appropriés.

  • Courtage immobilier et hypothécaire

La réglementation du courtage hypothécaire sera retirée de la Loi sur le courtage immobilier et ajoutée à la Loi sur la distribution de produits et services financiers. En effet, le gouvernement considère dorénavant les hypothèques comme des « produits financiers ». L’AMF prendra donc la relève à l’égard de la formation, de la déontologie et de la surveillance des courtiers hypothécaires.

La réglementation des courtiers immobiliers demeure assurée en vertu de la Loi sur le courtage immobilier. Néanmoins, le projet de loi resserrera diverses mesures de surveillance prévues par cette loi, en particulier quant au mandat de l’Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec (OACIQ).

  • Protection du consommateur

L’une des principales préoccupations que suscite l’ensemble de cette réforme vise le traitement des questions liées à la protection du consommateur. Une épreuve de force se déroule déjà entre le gouvernement et les diverses parties prenantes dans ce secteur, les deux camps faisant valoir des vues opposées sur la question de savoir si la réforme améliorera le sort des consommateurs ou non.

Quoi qu’il en soit, le projet de loi propose plusieurs mesures qui visent concrètement à améliorer la protection des consommateurs dans les secteurs des services d’assurance et des services financiers. Par exemple, le projet de loi élargira les critères d’admissibilité à une indemnisation devant être versée par le Fonds d’indemnisation des services financiers de l’AMF et instaurera un Comité consultatif des consommateurs de produits et utilisateurs de services financiers

  • Renforcement du Tribunal administratif des marchés financiers

Le projet de loi prévoit également un renforcement du rôle et du statut du Tribunal administratif des marchés financiers, qui tranchera dorénavant tous les litiges découlant du nouveau mandat de l’AMF.

c) Lacune intentionnelle

  • Révision des règles relatives à l’indépendance et à la propriété des courtiers en assurances

Après avoir tenu une consultation sur la fameuse « règle des 20 % »[3] plus tôt cette année, le gouvernement a promis d’en réviser l’application de même que celle d’autres règles relatives aux conflits d’intérêts dans le secteur du courtage en assurances. Dans le cadre de cette consultation publique qui s’est déroulée le printemps dernier, le gouvernement a sollicité des commentaires sur la question de savoir si cette règle était toujours nécessaire et si elle demeurait la meilleure façon de gérer les conflits d’intérêts et de protéger les consommateurs.

Fait intéressant, dans les semaines qui ont suivi la consultation publique, certains assureurs ont publiquement préconisé le maintien de l’intégralité de la règle des 20 %. Même si on s’attendait à ce que le gouvernement traite de cette question dans son projet de réforme actuel, le ministre des Finances a annoncé que cette question serait abordée ultérieurement.

Conclusion

Bien que le projet de loi recèle bien peu de surprises, les modifications législatives qui y sont prévues entraîneront vraisemblablement des changements considérables dans les secteurs touchés. Il reste à voir comment le marché réagira à l’acceptation explicite des ventes en ligne de produits d’assurance et de produits financiers sans intermédiaire (physique). Ainsi, le marché considérera-t-il que cela crée de nouvelles occasions d’affaires, et celles-ci seront-elles contrebalancées par l’exercice du droit de résolution des consommateurs?

Il reste également à voir si l’AMF peut effectivement centraliser et renforcer la surveillance de l’ensemble du secteur d’un seul coup.

par Carol Lyons, Darcy Ammerman
et Sophie Papineau-Wolff, stagiaire

 

[1] Le Plan économique du Québec – Mars 2017; Le Plan économique du Québec, Renseignements additionnels 2017 – 2018, dont le texte intégral peut être consulté ici, p. D.4.

[2] Se reporter à l’article 487, à la p. 393.

[3] Selon la règle des 20 % qui est énoncée aux articles 147 et suivants de la Loi sur la distribution de produits et services financiers, aucun assureur ne peut détenir une participation de plus de 20 % dans un cabinet de courtage en assurance de dommages.

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