La lutte contre le travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement sous l’angle des douanes canadiennes

La lutte contre le travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement sous l’angle des douanes canadiennes

Les chaînes d’approvisionnement mondiales sont extrêmement complexes et elles suscitent plus que jamais l’attention du grand public. Outre leurs perturbations, c’est le travail forcé qui est de plus en plus mis en cause.

Le travail forcé est répandu

Le travail forcé n’est pas un concept nouveau[1]. La Convention sur le travail forcé, 1930 (n^o 29) de l’Organisation internationale du travail (« OIT ») définit le travail forcé comme « tout travail ou service exigé d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de plein gré »[2]. L’OIT estime qu’en 2019, 152 millions d’enfants étaient visés par le travail des enfants et 25 millions d’enfants et d’adultes réalisaient du travail forcé[3]. Vision Mondiale Canada estime que des importations canadiennes d’une valeur de 43 milliards de dollars pourraient avoir été produites au moyen du travail des enfants et du travail forcé en 2020[4], soit une augmentation par rapport à la valeur estimée de 34 milliards de dollars en 2015[5]. Selon ces estimations, près de sept pour cent des importations canadiennes pourraient être produites par le travail forcé, ce qui indique que l’ampleur et l’intégration de ces phénomènes dans les chaînes d’approvisionnement mondiales sont généralisées[6].

Que fait le Canada pour lutter contre le travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement?

Interdiction d’importation de biens liés au travail forcé

Plus tôt cet automne, l’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC ») a reconnu, en répondant aux questions d’un organe de presse canadien, qu’elle avait saisi une cargaison de vêtements pour femmes et enfants en provenance de Chine, car elle était liée au travail forcé.

Ce fut la première fois que l’ASFC appliquait l’interdiction d’importer des marchandises liées au travail forcé en vertu du numéro tarifaire 9897.00.00 du Tarif des douanes, qui interdit l’importation de « marchandises extraites, fabriquées ou produites en tout ou en partie par du travail forcé »[7]. Cette interdiction est entrée en vigueur le 1^er juillet 2020, après la ratification de la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique[8].

L’ASFC est responsable de faire respecter l’interdiction du travail forcé. À cette fin, elle travaille en étroite collaboration avec le Programme du travail d’Emploi et Développement social Canada (« EDSC »), qui effectue des recherches sur les chaînes d’approvisionnement et prépare des rapports signalant les cas où les marchandises sont probablement extraites, fabriquées ou produites au moyen du travail forcé. Ces rapports sont partagés avec l’ASFC, qui peut utiliser ces renseignements pour identifier et retenir les marchandises soupçonnées d’être produites au moyen du travail forcé[9].

À l’heure actuelle, lorsqu’un agent de l’ASFC détermine que des marchandises ont été produites au moyen de travail forcé, l’agent est en mesure de réviser le classement tarifaire de ces marchandises sous l’autorité de l’article 59 (1) de la Loi sur les douanes qui permet aux agents de réviser le classement tarifaire des marchandises, afin de les reclasser en tant que marchandises prohibées en vertu du numéro tarifaire 9897.00.00[10]. Les marchandises peuvent alors être retenues en vertu de l’article 101 de la Loi sur les douanes, puis il peut en être disposé, ou elles peuvent être abandonnées ou réexportées conformément à l’article 102 (1) de la Loi sur les douanes.

L’ASFC n’a pas encore établi de directives ou de règles sectorielles et elle semble appliquer une approche fondée sur les plaintes pour ce qui est de la saisie de marchandises soupçonnées d’être fabriquées au moyen de travail forcé. Par exemple, elle demande aux personnes disposant de renseignements sur les biens produits au moyen du travail forcé de faire appel à sa « ligne de surveillance frontalière »[11].

Cette approche est bien différente de celle adoptée par le service des douanes et de protection des frontières des États-Unis, Customs and Border Protection (« US CBP »), qui a pris des mesures contre certains secteurs d’importation, notamment en détenant des envois de produits à base de silice (produits destinés à être utilisés dans les panneaux solaires) fabriqués par Hoshine Silicon Industry Co. Ltd[12], et en retenant la livraison des produits à base de coton et de tomates de la région du Xinjiang[13].Les États-Unis ont également ajouté le silicium polycristallin de Chine à leur « liste des biens produits par le travail des enfants ou par le travail forcé », qui regroupe désormais les produits à base de coton, les produits de confection, du secteur de la chaussure, de l’électronique, des gants, des produits capillaires, des textiles, des fils, des fils retors et les produits à base de tomates de divers pays figurant sur la liste américaine[14].

Bien qu’aucune approche sectorielle semblable n’ait encore été adoptée au Canada, le gouvernement du Canada applique une approche régionale concernant la conduite des affaires avec les entités liées à la région du Xinjiang en Chine, que nous approfondirons plus bas.

Enfin, également plus tôt cet automne, Services publics et Approvisionnement Canada (« SPAC ») a suspendu les livraisons de gants jetables en provenance de Malaisie en attendant une enquête sur des allégations de travail forcé[15]. Cette décision a été prise à la suite de l’émission d’une ordonnance de report de mainlevée par le service douanier US CBP concernant les gants jetables originaires de Malaisie[16]. Bien qu’ils n’aient pas été saisis par l’ASFC, la décision de SPAC de suspendre les livraisons souligne l’engagement du gouvernement du Canada à mettre fin au travail forcé. Cet incident a également influencé la proposition d’une législation que nous examinerons ci‑dessous et qui vise à soutenir cette interdiction d’importation.

Obligations des entreprises canadiennes

Les lignes directrices de l’ASFC exigent que les importateurs s’assurent que toutes les marchandises qu’ils importent au Canada soient conformes à la législation canadienne. L’importateur doit exercer une diligence raisonnable sur ses chaînes d’approvisionnement pour s’assurer que les marchandises qu’il importe au Canada ne sont pas extraites, fabriquées ou produites en tout ou en partie au moyen du travail forcé[17].

Outre les obligations imposées aux importateurs, la Loi sur les douanes oblige « quiconque » qui a en sa possession des marchandises importées interdites, ou qui croit pour des motifs raisonnables qu’il est en possession de marchandises importées interdites, de déclarer ces marchandises[18].

Les mesures législatives proposées pourraient imposer de nouvelles obligations aux entreprises canadiennes

Ce sera difficile de respecter ces obligations. Cela tient au fait que les chaînes d’approvisionnement mondiales sont complexes et qu’elles sont souvent constituées de réseaux d’entreprises bien élaborés et présents dans de nombreux pays. Identifier où et dans quelle mesure le travail forcé a pu se produire à différentes étapes de la chaîne peut dépasser les capacités des importateurs ou des acheteurs finaux.

Pour augmenter la transparence de la chaîne d’approvisionnement, un projet de loi a été déposé à plusieurs reprises au Parlement du Canada au cours des dernières années (voir nos commentaires précédents sur les tentatives antérieures de faire adopter une loi sur la transparence de la chaîne d’approvisionnement ici)[19]. Plus récemment, le 24 novembre 2021, le projet de loi S-211, qui propose l’adoption de la Loi édictant la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaînes d’approvisionnement, a été déposé au Sénat[20]. Le 14 décembre 2021, le Sénat a terminé la deuxième lecture du projet de loi et l’a renvoyé au Comité sénatorial permanent des droits de la personne pour examen en vue de délibérations ultérieures.

Le projet de loi S-211, s’il est adopté, imposera aux institutions gouvernementales et à toute « entité » qui produit, vend ou distribue des biens au Canada, des obligations de rapport[21]. Contrairement aux projets de loi antérieurs sur la transparence des chaînes d’approvisionnement, la portée du projet de loi S-211 a été élargie pour inclure les institutions du gouvernement fédéral. Cette expansion est la conséquence directe de la décision du SPAC d’arrêter l’expédition de gants jetables, car cet incident a mis en évidence que le gouvernement fédéral est un « acteur économique majeur » qui « court également le risque d’importer des produits fabriqués avec le travail forcé »[22]. Dans ce projet de loi, la définition d’« entité » inclut les grandes entreprises, c’est-à-dire les entreprises cotées en bourse au Canada; les sociétés prescrites par la réglementation; et les entreprises qui remplissent deux des trois conditions suivantes (i) détenir au moins 20 millions de dollars en actifs, (ii) générer au moins 40 millions de dollars de revenus; et (iii) employer en moyenne au moins 250 salariés. Ces entités devront soumettre un rapport annuel décrivant les mesures prises pour prévenir le recours au travail forcé en ce qui concerne les marchandises canadiennes[23]. Le rapport doit également décrire la structure de l’entreprise et de ses chaînes d’approvisionnement, puis identifier les segments de ses chaînes d’approvisionnement qui comportent un risque de travail forcé. Le non-respect des obligations de déposer ce rapport peut entraîner des amendes pouvant aller jusqu’à 250 000 $[24]. Les sociétés doivent soumettre ce rapport à l’ASFC et le rendre public, notamment en publiant le rapport sur le site Web de la société[25].

Actions pour lutter contre le travail forcé dans certaines régions Entités du Xinjiang

Tel qu’indiqué ci-dessus, le gouvernement du Canada a identifié la région du Xinjiang comme étant une zone de préoccupation particulière. Il a publié un avis spécial sur la conduite des affaires avec des entités liées à la région du Xinjiang en Chine. Cet avis déclare que le gouvernement du Canada considère que les entités liées au Xinjiang présentent un risque particulier de travail forcé et il propose des pratiques exemplaires en matière de diligence raisonnable à l’égard des marchandises provenant de cette région[26]. Bien que l’importance des procédures de vérification réalisées par des tiers soit expressément mise en valeur, elles pourraient ne pas être suffisantes et les entités qui font des affaires avec celles du Xinjiang doivent prendre un soin particulier pour comprendre comment les marchandises sont produites tout au long des chaînes d’approvisionnement.

Le gouvernement canadien a également imposé des sanctions contre quatre fonctionnaires et une entité en rapport avec des violations présumées des droits de la personne au Xinjiang, y compris du travail forcé. Il a interdit aux Canadiens d’effectuer des opérations avec les personnes répertoriées[27]. De même, les États-Unis ont également inscrit cinq entités du Xinjiang, dont Hoshine, sur leur « liste d’entités », interdisant par conséquent les transferts de certaines marchandises vers les entités répertoriées, à défaut de permis[28].

En outre, les importateurs canadiens faisant affaire avec des entités du Xinjiang sont actuellement tenus de signer une « déclaration d’intégrité »[29]. Signer la déclaration d’intégrité signifie que l’entreprise atteste, entre autres, qu’elle a pris connaissance de la législation canadienne concernant l’interdiction du travail forcé; et qu’à sa connaissance, elle ne s’approvisionne pas directement ou indirectement en produits auprès d’entités chinoises impliquées dans le travail forcé; et qu’elle s’engage à revoir sa chaîne d’approvisionnement pour s’assurer qu’il n’y a aucun lien avec le travail forcé.

Un deuxième projet de loi, également à l’étude au Sénat, aurait un impact plus marqué sur les importateurs canadiens qui font des affaires en lien avec le Xinjiang. Déposé le 24 novembre 2021, le projet de loi S-204, Loi modifiant le Tarif des douanes (marchandises en provenance du Xinjiang) interdit purement et simplement les biens produits en tout ou en partie, dans la Région autonome ouïghoure du Xinjiang de la République populaire de Chine[30]. Ce projet de loi est actuellement à l’étape de la deuxième lecture au Sénat et il n’a pas encore fait l’objet d’un examen par la Chambre des communes.

Si le projet de loi S-204 était adopté, il resserrerait considérablement les restrictions en vigueur en 2021 relativement à la production et à l’importation de marchandises en provenance de cette région.

Conclusion

Les entreprises canadiennes devront faire face à de nouvelles exigences de conformité importantes si l’un des projets de loi S-211 ou S-204 est adopté.

Même s’il n’adopte pas de législation supplémentaire, le Canada pourrait bientôt prendre davantage de mesures sectorielles comme celles prises par les États-Unis à l’égard des marchandises provenant du Xinjiang, y compris, de façon non limitative, les produits à base de coton, les produits à base de tomates ou le silicium polycristallin. En raison de la surveillance accrue des chaînes d’approvisionnement et de la responsabilité sociétale des entreprises de manière plus générale, les entreprises peuvent vouloir accélérer l’examen de leurs chaînes d’approvisionnement et évaluer de façon plus approfondie les risques en matière de droits de la personne et les risques de perte de réputation connexes.

par William Pellerin, Chris Scheitterlein et Tayler Farrell (stagiaire en droit)

[1] Mettre fin au travail des enfants, au travail forcé et à la traite des êtres humains dans les chaînes d’approvisionnement mondiales : Organisation internationale du travail, Organisation de coopération et de développement économiques, Organisation internationale pour les migrations et Fonds des Nations unies pour l’enfance, 2019, p. 5 [Mettre fin au travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement]
[2] Mettre fin au travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement, p. 2.
[3] Vision Mondiale, Black Friday and a dark decade: Child labour numbers and risky goods imported to Canada continue to increase, 23 novembre 2021.
[4] Vision Mondiale, Supply Chain Risk Report : Child and forced labour in Canadian consumer products, 2016, p. 6.
[5] Cela repose sur le total des importations de biens et services au Canada en 2020, qui s’établit à 638,76 milliards de dollars.
[6] Tarif des douanes, LC 1997 c. 36, Chapitre 98, n^o 9897.00.00.
[7] Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, LC 2020, c. 1.
[8] ASFC, Mémorandum D9-1-6 — Marchandises fabriquées ou produites par des prisonniers ou du travail forcé, 28 mai 2021.
[9] Loi sur les douanes, L.R.C. 1985, c. 1 (2^e suppl.), art. 59(1).
[10] ASFC, Mémorandum D9-1-6 — Marchandises fabriquées ou produites par des prisonniers ou du travail forcé, 28 mai 2021.
[11] Cette mesure sectorielle des États-Unis tranche également avec l’approche régionale du Canada à l’égard des biens produits dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang, dont il est question plus loin dans cet article.
[12] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, CBP Issues Region-Wide Withhold Release Order on Products Made by Slave Labor in Xinjiang (1^er janvier 2021), communiqué de presse.
[13] Département du Travail des États-Unis, Bureau des affaires internationales du travail, List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor, en ligne (dernière consultation le 17 décembre 2021). Veuillez noter que cette liste vise à sensibiliser l’opinion publique au sujet du travail forcé et du travail des enfants et n’interdit pas, ni ne restreint elle-même l’importation des biens recensés.
[14] Services publics et Approvisionnement Canada, Contrats avec Supermax Healthcare Canada (le 10 novembre 2021), communiqué de presse.
[15] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, CBP Issues Withhold Release Order on Supermax Corporation Bhd. and its Subsidiaries (20 octobre 2021), communiqué de presse.
[16] ASFC, Mémorandum D9-1-6 — Marchandises fabriquées ou produites par des prisonniers ou du travail forcé, 28 mai 2021.
[17] Loi sur les douanes, art. 15.
[18] Bien qu’une loi qui vise spécifiquement les problèmes de transparence dans les chaînes d’approvisionnement ait déjà été proposée, les progrès sont au point mort en raison d’un manque de volonté politique ou de déclenchement d’élections. Le projet de loi C-423 est un projet de loi émanant d’un député ayant été présenté en 2018. Le projet de loi S-211 était un projet de loi d’intérêt public du Sénat présenté en février 2020 et le projet de loi S-216 était également un projet de loi d’intérêt public du Sénat, présenté en octobre 2020. La sénatrice Julie Miville-Dechêne a présenté les projets de loi S-211 et S-216 ainsi que le projet de loi à l’étude en ce moment.
[19]Projet de loi S-211, Loi édictant la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaînes d’approvisionnement et modifiant le Tarif des douanes, 44^e législature, 1^re session, 2021.
[20] Projet de loi S-211, art. 5 et art. 9.
[21] Canada, Parlement, Débats du Sénat , 44^e législature, 1^re session, Vol. 153, N^o 9 (8 décembre 2021) à la p. 247.
[22] Projet de loi S-211, art. 6 et art. 11
[23] Projet de loi S-211, art. 19 (1)
[24] Projet de loi S-211, art. 8 et art. 13 (1)
[25] Affaires mondiales Canada, Avis d’Affaires mondiales Canada sur la conduite des affaires avec des entités liées au Xinjiang, en ligne (dernière consultation le 17 décembre 2021).
[26] Affaires mondiales Canada, Le Canada se joint à ses partenaires internationaux pour imposer de nouvelles sanctions en réponse aux violations des droits de la personne au Xinjiang, (22 mars 2021) communiqué de presse; Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la République populaire de Chine, DORS/2021-49, art. 3 et ann. Partie 1 et Partie 2
[27] Département du Commerce des États-Unis, Commerce Department Adds Five Chinese Entities to the Entity List for Participating in China’s Campaign of Forced Labor Against Muslims in Xinjiang, (24 juin 2021) communiqué de presse.
[28] Affaires mondiales Canada, Déclaration d’intégrité sur la conduite des affaires avec des entités du Xinjiang (dernier accès : 16 décembre 2021)
[29] Projet de loi S-204, Loi modifiant le Tarif des douanes (marchandises en provenance du Xinjiang), 44^e législature, 1^re session, 2021.

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